幻灯四
幻灯三
幻灯二
幻灯一
您现在所在的位置:>主页 > 投资园区 > 投资指南 >
亚星政府投资项目事中事后监管——监管的内容、方式、程序_知乎_

政府投资(government investment)是指以政府作为投资主体的投资。该概念源自于西方国家的公共管理领域,原指政府运用税收等方式筹集资金,主要从事公共事业、基础设施等方面的投资。我国在一个相当长的时期中,政府是全国主要的投资者,几乎所有的重要公共投资项目都由政府主导。公共管理理论普遍认为,政府投资是国家宏观经济调控的必要手段,在社会投资和资源配置中起重要宏观导向作用。政府投资可以弥补市场失灵,协调全社会的重大投资比例关系,进而推动经济发展和结构优化。基于政府投资的重要作用,我国于2019年7月1日起施行《政府投资条例》。该条例作为我国政府投资领域第一部行政法规,把政府投资决策、管理和监督等行为纳入法治化、规范化轨道,使得政府投融资行为有法可依、有法必依。

一、政府投资项目的定义

关于何为政府投资,《政府投资条例》第二条规定,“本条例所称政府投资,是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。”由此可知,政府投资的政府投资的定义具备三大要件:其一,空间范围。《政府投资条例》所称的政府投资,须在中国境内。考虑到《政府投资条例》在效力位阶上是行政法规,而国务院对港澳台地区无直接的行政管辖权,故此处的“中国”应作缩小解释,特指中国大陆范围。其二,资金来源。《政府投资条例》所称的政府投资,须使用预算安排的资金。其三,投资标的。《政府投资条例》所称政府投资,是指固定资产投资建设活动。关于政府投资项目,《政府投资条例》第九条第一款第一句提及,“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目)”,且在第十四条规定,“采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的,项目单位应当按照国家有关规定办理手续。”

考虑到我国安排政府投资资金的方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等,因此,基于上述信息可将“政府投资项目”分为广义的政府投资项目和狭义的政府投资项目。参照《政府投资条例》第二条,一切使用政府投资资金的项目均可定义为政府投资项目;而依据《政府投资条例》的严格定义,只有政府直接投资和资本金注入方式投资的项目可称为政府投资项目。

因此,从广义上讲,政府投资项目按照工程目的可分为:非经营性政府投资项目和经营性政府投资项目。按照资金来源可分为:财政性投资项目、财政担保银行贷款建设项目和政府与社会资本合作项目。按照功能可分为:财政设施项目、公益性项目、公众福利性项目和城市基础设施项目。

政府投资项目有“两大一高”特点:一是投资金额巨大。政府投资项目作为使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目,绝大部分是资金投入巨大的公共建筑和市政工程,需要严密监管资金的流向和用途,防止出现贪腐现象;二是工程意义重大。政府投资项目大都关系国计民生,比如轨道交通工程、水利工程、电力工程等,工程的质量关系着人民的生命财产安全,必须高度重视;三是社会关注程度高。政府投资项目与公众的工作生活息息相关,一旦出现问题,容易引起民怨,不利于社会的稳定。基于上述特点,加强对政府投资项目的监管极具必要性和现实意义。

二、政府投资项目监管1.政府投资项目全过程监管

对政府投资项目的监管,包括事前、事中和事后监管,三个环节各有侧重。

“事前”阶段聚焦源头控制。在投资决策环节,有关机关应对项目和资金进行统筹安排,保障项目规划和资金预算的科学性、合理性。如《政府投资条例》第八条规定,“县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策,结合财政收支状况,统筹安排使用政府投资资金的项目,规范使用各类政府投资资金。”项目立项阶段,项目审批机关需着重审查政府投资项目的项目建设的必要性、技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况等,并依法出具审批意见。初步设计阶段,应严格审查投资概算,对项目的投资规模进行源头控制。

“事中”阶段聚焦投资控制和资金管理。在工程招标阶段,有关部门对重大项目的招标控制价进行审查,并对招标文件进行备案前审核。在项目资金支付过程中,应推行国库集中支付制度,遵循“按资金预算、按拨付程序、按合同约定、按审核结果”原则办理拨付手续,对工程前期费用、工程(设备)合同、用款申请逐笔审核,并对工程较大变更和重大变更的预算费用进行审查,确需调整的依法履行调整的相关程序。

“事后”阶段聚焦审核与绩效评价。对政府投资项目工程结算、竣工财务决算审核实现全覆盖,对已完工程应加快财务决算。引入第三方机构,实行政府投资预算管理绩效评价制度,将评价结果作为安排政府投资预算的重要依据。采取在线监测、现场核查等方式,加强对政府投资项目实施情况的监督检查。

从全过程监管不同环节的内容可以看出,事前监管更加侧重于在宏观层面对一级地方政府投资策略的把控,而事中和事后监管则更加侧重在微观层面对具体项目落地、运营情况的监督管理。

2.事中事后监管的内容(1)投资监管

监管重点是财政资金的使用和财务会计管理。对政府投资的建设项目进行财政财务监管是财政部门管理基本建设财务的一项重要职能,它是指对有财政性资金安排的建设项目,从可行性研究至竣工财务决算整个过程进行资金和财务等方面的监督管理。凡是有财政性资金的建设项目,都必须按财政部门规定的形式进行财务监督。我国对政府投资建设项目的财政监督工作是按财政级别实行分级管理的。

(2)建设监管

监管重点是项目的建设过程把控,以确保工程的质量、进度和成本。项目的建设过程包括项目设计、招标投标、设备采购、工程施工、结算签证、完工验收等一系列工作。建设监管是指通过一定的组织形式和工作程序,对建设过程进行监控,以达到保证质量、缩短工期、节约开支、提高效率的目的。

(3)风险监管

政府投资项目往往涉及到国计民生、公共安全,在项目推进过程中需要对风险进行实时监管,必要时还须第三方对风险作出评估,在评估结果的基础上作出行政决策。项目风险包括社会风险、财务风险、纪律风险等,风险监管是项目管理中的一种约束机制,性质上属于“自律”的范畴,通常由建设单位的内部审计、纪检、监察和有关职能部门通过履行各自的工作职责加以实现。

3.事中事后监管的方式

从监管的范围和形式的不同,可将政府投资项目事中事后监管的方式划分为内部监管和外部监督。其中,内部监管是指国家权力机关内部和相互间的监管;外部监督是指非国家公权力机关的其他组织、团体、个人对政府投资项目的监督。

(1)内部监管

内部监管包括立法机关对行政机关的监管a href="">、司法机关对行政机关的监管以及行政机关部门间监管。

1)立法机关对行政机关的监管

根据《宪法》和《地方人大和地方政府组织法》,政府由人大产生,受人大监督,向人大负责。根据《人大常委会监督法》,监督权是各级人大常委会的一项重要职权。除了听取专题汇报、开座谈会和定点考察的监督方式外,还可以采取引入第三方机构、网上征求意见、明察暗访等方式,以及结合审议执法检查报告或专项工作报告开展专题询问。因此,人大常委会除了可对政府工作进行一般性监督,还可针对特定项目、特定问题展开调查,进行询问和质询等。

2)监察机关对行政机关的监管

根据《宪法》2018修正案,监察权成为继立法权、行政权、司法权之后的又一宪法权力,国家监察机关依据《宪法》和《监察法》履行监察权。《监察法》第三条规定,“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”由此,监察机关对行政机关的监管主要是对公职人员的职务违法和职务犯罪行为。

3)司法机关对行政机关的监管

司法机关监管是指人民检察院和人民法院依照法定职权和程序对行政机关、公务员进行的监管。国家司法机关的监管指向,是行政机关的具体行政行为的违法问题、相关人员的违法犯罪行为以及其他民事争议问题。人民法院通过三种途径实施监督:一是通过审理刑事案件,发现或追查行政机关及工作人员违法行为;二是通过审理民事案件,迫究行政机关及工作人员在民事活动中的违法、失职、犯罪、侵权责任;三是通过审理行政纠纷案件,审查行政活动的合法性和合理性。人民检察院主要通过监察机关发现行政机关及工作人员的犯罪行为移交检察院审理。

4)行政机关部门间监管

政府投资项目的建设和运营涉及到诸多行政部门,各行政部门的职权范围和监管任务不同,相互间形成制衡的交叉监管。例如,政府投资项目的立项、建设等工作由发改部门负责,但财政资金的拨付由财政部门负责,因此,财政部门需要监管项目资金总额和构成的合理性。而项目一旦进入实施阶段,对项目的调整导致的投资金额变动以及最终的财务决算等,又要受到审计部门的监管。项目建设过程中的违规违纪行为,会受到纪检部门的调查和惩戒,并可能因违法犯罪和受到监察和司法机关追责。此外,项目实施过程中还可能因为违反国家的各类行政管理规定而受到环保、消防、城管等的监管和处罚。

(2)外部监督

外部监督包括中介机构监督和社会公众监督。

1)中介机构监督

中介机构包括社会性的监理单位、保险公司、信用评级机构、各类专业咨询机构、行业协会以及政府投资项目的贷款方和融资方等。

①监理单位。监理作为相对独立的社会化力量,对建筑工程质量以及质量形成过程中各方主体的质量行为进行管理、协调,成为联系和制衡建设、设计、施工三方的重要力量,是社会监督的重要支柱,在很大程度上强化了我国的质量控制工作。但是由于监理单位和建设单位、施工单位的特殊关系,在监理单位对施工单位监督的同时,也需要监管主体加强对监理单位的监督和管理。

②保险公司。对政府投资项目推行质量保险制度或工程安全保险制度等,保险公司为了降低理赔费用将积极协助监督承包方进行全面质量控制,提高建设工程的质量。

③信用评级机构。信用评级机构针对项目管理公司、承包方、施工单位、监理单位和设计单位等建立信用等级数据库,准确地反映一定时期内上述单位的业绩和履约状况。信用评级结果在一定的社会范围内公开和披露。信用评级机构参与到政府投资项目的监管体系中,可以有效地提高项目参与方的信用意识,保证政府投资项目的完成效率和效果。

④各类专业咨询机构。政府投资项目涉及到的法律、经济、金融、财政、税收、公共安全等专业性问题,应当依法聘请专业咨询机构进行专题分析,出具专业咨询意见,以专业咨询意见作为决策的依据之一。以法律为例,《重大行政决策程序暂行条例》第二十五条规定,“决策草案提交决策机关讨论前,应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查。不得以征求意见等方式代替合法性审查。决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的,不得提交决策机关讨论。对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项,可以明示法律风险,提交决策机关讨论。”合法性审查将成为重大行政决策的必要前置性程序。两办于2019年7月发布的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》也指出,“把律师专业意见作为特定市场经济活动的必备法律文书”,“完善党政机关讨论、决定重大事项前听取法律顾问、公职律师法律意见的工作机制”。律师意见将成为法律专业咨询机构对政府投资项目的外部监督途径之一。

⑤行业协会。在美国,环境保护协会主要负责对所有建设项目进行环境方面的严格检查,针对建设项目做出环境评价报告。该协会对违反环境要求的单位,可提请政府职能部门予以处罚。这种行业协会强化了政府对项目的监督范围和力度。我国也应该提高行业协会的作用和地位,作为政府投资项目监管体系的有力补充。通过制定行业协会管理办法,确立行业协会法律地位。行业协会通过完善行业规章制度、行业标准、职业道德准则,规范和约束业内中介机构、利益相关者行为;提高中介组织服务能力,为政府投资项目监管提供技术支持和专业力量保证;加大执法力度,完善对勘察、设计、咨询等行业的责任约束机制,防范政府投资项目风险。

政府投资项目专门监管机构需要委托社会中介机构,对项目实施情况进行全过程监管。这是因为仅靠政府有关部门的监督对于政府投资项目目标的实现是远远不够的。一方面,监督成本居高不下;另一方面,监督效率和效果难以保证。政府有关部门推出的财政投资评审制和代建制等严厉监督手段,不仅耗费大量监督成本,而且又引发新的问题,如代建机构与政府有关部门的利益冲突,招标中的陪标问题等,迫使政府不得不一次次提高监督成本。

2)社会公众监督

①新闻媒体。新闻媒体起到了舆论监督的作用。新闻媒体对政府投资项目规划、建设方案及实施中的问题,会及时报道,以督促其改进。政府投资项目监管机构既要从媒体曝光的情况中收集监管线索,又要及时向新闻媒体提供采访线索,公开项目建设管理情况和监管、后评价中发现的主要问题,公布违规事件处理、处罚情况。这有利于发挥市场优胜劣汰作用,增强建筑企业市场竞争力,使政府和公众能更好地了解和监督政府投资项目,最终提高政府投资项目的质量和效益。

②社会公众。社会公众通过举报政府投资项目中损害公共利益的行为,可以参与政府投资项目监督。在政府投资项目中要实行公示、听证制度,公开相关信息,吸收处理公众意见,形成规范、可操作的公示和听证程序,健全完善政府投资项目违规举报制度。政府投资项目监管机构会同有关部门对举报内容进行核实和查处。政府投资项目必须接受社会公众的监督。

(3)内外结合形成立体化监管体系

依法行政是主导。依法行政就是政府职能部门依据法律法规对政府投资项目进行监管,不断强化政府内部的权力制衡和交叉监管,在政府投资项目监管中起主导作用。

行业自律是基础。通过行业协会的协调和监督、社会信用体系监督,规范行业行为,促进公平竞争,降低行政部门监管成本。以信用建设为抓手,提高中介组织服务能力,为政府投资项目监管提供技术支持和专业力量保证。加大执法力度, 完善对勘察、设计、咨询等行业的责任约束机制,防范政府投资项目风险。

社会监督是动力。以新闻舆论为主的社会监督,具有传播快速、影响广泛、揭露深刻的特点,能迅速聚焦社会注意力,形成社会压力,并转化为促进项目的参与各方规范行为的动力。

公众参与是保障。公民参与公示和听证,推动完善了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的决策机制,通过举报、信访等方式广泛参与全过程监督。

4.事中事后监管的程序(1)概算调整和审计程序

对于政府投资项目的概算调整,《政府投资条例》第十二条第二款规定,“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告,投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。” 强化了投资概算的约束力。第二十三条规定,“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的,项目单位应当提出调整方案及资金来源,按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定;涉及预算调整或者调剂的,依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。”因此,政府投资项目的概算调整必须遵守相应的程序。

国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,应当依法接受审计监督,《审计法》和《审计法实施条例》是审计的执行依据。审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。我国国家审计署下设固定资产投资审计司,并建立了地方特派员办事处。各级省市政府也相继出台了《政府投资审计办法》等,规定了审计内容和范围、审计的程序和方法等。政府投资项目是审计对象之一,审计机关可以对政府投资项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算,依法进行审计监督。监管政府投资项目,审计部门还需要增加前置审计和投资绩效审计。在招标前对项目进行预算造价审计或工程量清单审计;在项目结束后,从投资决策、资金使用、项目管理和投资效益四个环节,对政府投资项目是否达到预期的社会经济效益及资金使用效益进行评价,揭露形象工程、政绩工程以及挥霍浪费财政性资金等问题。实行全过程、全方位的审计,是政府投资项目监管体系建设的重要一环。同时,在审计过程中,要坚持和完善审计结果公告和新闻发布制度,积极推进审计公开工作,逐步增强审计工作的开放性和透明度。

(2)重大项目稽查程序

对重大项目进行稽查是国家为加强对政府投资重大建设项目的监督,保证工程质量和资金安全,提高投资效益而采取的监管办法。1998年国务院批准在原国家发展计划委员会设立重大建设项目稽查特派员办公室,对国家重大建设项目派出稽查特派员进行稽查。2000年出台的《国家重大建设项目稽查办法》对稽查工作做出了明确规定。稽查内容包括项目的建设程序、勘探设计、开工条件、建设进度、工程质量、资金管理使用、概算控制以及项目法人责任制、招投标、监理和合同管理制度执行情况等。此后各省市也相继成立了省市重大项目稽查特派员办公室,并出台了《稽查条例》或《稽查办法》,形成了国家、地方政府的层级结构稽查体系,促进了稽查体系的快速发展。今年施行的《政府投资条例》第五章专章规定了监督管理,并在法律责任章节规定了在履行政府投资管理职责中存在“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊”情形的,责令改正,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

(3)人大常委会监督程序

各级人大常委会要对政府投资计划的实施情况进行审议和监督。审议政府投资规划和年度投资计划,并对政府投资项目执行情况的评估报告进行审查。依据《人大常委会监督法》,定期、不定期组织人大代表、专家对政府投资项目实施情况进行检查、询问和质询等。

(4)第三方监督程序

政府投资项目往往具有较强的专业性,涉及到技术、法律、经济、金融、财务、税收等诸多领域,政府投资项目决策前,一方面需要咨询专家意见,另一方面也需要通过专家论证接受第三方监督。《政府投资条例》第十一条规定,“对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目,投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。”《重大行政决策程序暂行条例》也在第二章第三节专门规定了专家论证的相关条款,其中,第十九条第一款规定,“对专业性、技术性较强的决策事项,决策承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等,并提供必要保障。”

此外,对于涉及社会稳定、公共安全等决策事项,也要事前进行风险评估。《重大行政决策程序暂行条例》第二十二条规定,“重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的,决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。” 第二十四条规定,“风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的,可以作出决策;认为风险不可控的,在采取调整决策草案等措施确保风险可控后,可以作出决策。”

(5)公众参与程序

政府投资项目往往涉及公众利益,因此应当依法听取公众意见和建议,强化公众参与对政府投资项目的监督。《重大行政决策程序暂行条例》第十四条第一款规定,“决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见”。公众参与的形式应当采取便利群众的适当方式,包括但不限于座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。《重大行政决策程序暂行条例》第二章第二节专门规定了公众参与的有关程序。

(6)监察和司法程序

若各义务主体违反了上述程序,有关机关责任人将受到行政惩戒,相关单位可能受到行政处罚。侵害他人民事权利的,将依照有关法律规定承担民事责任。对于涉及重大职务违法或犯罪的,相关人员将依法接受监察机关调查,构成犯罪的,将被依法移送司法机关承担刑事责任。《审计法》、《政府投资条例》、《重大行政决策程序暂行条例》以及其他关于工程质量、安全、环保等相关法律法规均有对法律责任的明确规定。

三、小结

对政府投资项目的事中事后监管,更加侧重从微观层面对特定项目、特定事项、特定行为进行监督和管理,保障政府投资项目合法合规、科学经济地建设和运营。事中事后监管涉及到对项目方方面面的把控,包括项目投资监管、项目建设监管、项目风险监管等。为了更好地达到监管目的,需要从内部和外部进行全方位的监管,内部实现立法机关、监察机关对行政机关以及行政机关内部的有效监管,外部要充分发挥中介服务机构和社会公众的监督作用,形成“依法行政是主导,行业自律是基础,社会监督是动力,公众参与是保障”的立体化监管方式。在事中事后监管的程序上,要充分发挥各类程序的实际作用,搭牢制度的笼子,保证监管覆盖全面、落到实处。