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亚星6.政府智慧治理_知乎_
一、 运用大数据思维和技术,推动政府智慧治理

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是由多个层面和多个领域的治理组合而成的。科学、有效的政府治理特别是政府内部治理,是增强政府公信力和执行力,建设有中国特色的法治政府、透明政府和服务型政府的重要基础,也是改善政民关系、取信于民的重要手段。

互联网时代的来临不仅对人们的生活方式和公共管理方式具有强烈的重构效应,而且对传统等级化的权力结构带来了很大的冲击。因此,政府治理的革新和优化就必须顺应信息化、扁平化、市场化和民主化的各项要求和趋势。

(一)智慧治理是提高政府公信力和建设透明政府的必然选择

智慧治理不是简单的行政流程和行政内容的记录,它是借助现代大数据分析技术和云计算数据积累能力的支撑,为将来透明政府和法治政府的进一步推进奠定坚实的数据基础和科学的分析基础。因此,智慧治理是提高政府公信力的必然选择。

(二)智慧治理是党和政府科学决策的必然选择。

依靠智慧治理所形成的信息与数据,将成为党和政府科学决策的重要依据。政府部门职位设置、部门规模、资源配置、预算编制以及长远发展战略制定等一系列问题,都可以与智慧治理密切结合起来。智慧治理的重要成效,就是改变传统的经验决策模式和直觉决策模式,形成依靠事实、大数据和有效信息为基础的科学决策模式。

(三)智慧治理是政府治理现代化的必然选择

智慧治理是依靠技术力量和网络力量倒逼政府治理优化的一种尝试。智慧治理不是简单的行政技术的革新,而是新型的权力结构和权力运行机制的重构。依靠智慧治理优化政府治理最为重要的成果,就是推进政府和干部行为的标准化,清晰划定公务员的行为边界,从而在规范政府工作人员行为的基础上推动整个治理体系的优化和治理能力的提升。智慧治理将成为优化政府治理的新一轮动力,从优化政府内部治理逐渐扩展到优化公共服务,改善政民互动,最终达到全面提升社会治理能力的战略目标。这是智慧治理的发展方向,也是智慧治理从政府内部治理转向外部治理的重要标志。

二、政府治理信息化的基本对策(一)应用信息技术改进政府治理的目标选择——增强服务功能

国外政府应用信息技术改进政府治理主要是围绕争取政府的服务功能进行的。当前,我国在政府职能转变这一方面应开始注重规范行政行为,并且要加强对行政主体和行政行为的监督,以促进行政作风和职能方式的转变。按照我国的国情,信息技术改进政府治理的目前目标可定位为:规模适度、管理科学、不断追求政府治理的规范化、公共服务的高效和最大化。将上诉四个目标进行具体的阐述如下,规模适度,是指政府的规模不能无限制的扩大,要适度控制其规模,要与社会发展 相适应。管理科学,就是指政府在治理社会的过程中,不能随意管理,要遵循科学的管理规律,同时为了提高行政效率须简化治理的环节和流程,提高治理的科学化水平。所谓不断追求政府治理的规范化、公共服务的高效和最大化,是指通过借助信息技术的广泛应用,民众的广泛参与和有效监督让政府行为的随意性和暗箱操作得到制约,让政府为社会、公民及企业提供的公共服务项目不断增到,公共服务领域得到不断的扩展,同时公共服务的质量也得到提高,让社会和公众对政府的服务更加满意。

(二)注重信息技术改进政府治理时的体制条件

对于信息技术改进政府治理的体制条件,其含义是指政府治理在应用信息技术的过程中,如果只是将原有的政府管理模式简单地搬到网络上,或是不改变政府的治理框架体系,只是将信息技术手段加入到传统的政府管理方式中,政府的治理效能并不能提高,也不能满足社会和公众的需求。要实现政府服务质量的提高,需要在应用信息技术的同时实现对现行政府管理职能、政府组织结构以及政府行政流程进行必要的调整和变革。

从政府职能的科学配置来看,核心是要按照市场经济和发展信息技术的要求,重新定位政府的角色,要实现这一目标,至少需要解决三个问题:(1) “科学管理、优质服务”的职能意识的树立;(2)对于在行政管理体系内部,需要合理界定和划分政府各部门的职责权限,同时加强管理与服务的有效性;(3)在重新界定政府职能中,关键是要实现政府的职能转变。

从政府组织结构的整合角度来分析,为了适应信息时代的发展要求,政府机构改革的需要深化,并通过政府组织整合,使政府机构的运行更加适应信息时代的需要和符合信息时代的法则要求。信息作为重要的资源,改变了治理的理念,拓宽了政府公告管理的范围和内容。所有这些都要求政府组织结构要进行相应调整,使组织机构趋于扁平化,组织规模趋于合理化,让组织的边界不再明晰,使组织的职务设计趋于团队任务化。

(三)进行 GPR政务流程再造

GPR 即政务流程再造(Government Process Reengineering,GPR)。政务流程再造是对政府的治理理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革,以提高政府的绩效和服务的品质,不是简单的组织精简和结构重组。政务流程再造是政府治理应用信息技术深入开展的必然要求。

政府治理应用信息技术应该以政务流程再造为主线,分析信息技术发展对政府业务流程的影响,对政府业务流程进行重新组合和更新改造,从而有效推进政府部门的职能转变和机构调整。可以按照政府部门迫切程度优先顺序依次进行政务流程再造,那些在政务流程再造以后没有任何作用的业务就是要转变的政府职能;而那些在政务流程再造以后取消了的部门就是要调整的政府机构。

(四)加强政府的协同政务建设

随着信息技术的广泛应用于政府治理中,提高政府治理的效率尤为重要,这自然就延伸到对协同政务的需求了。协同政务是指以政府工作人员的协同作为核心,强化政府信息资源的共享、政府工作流程的优化以及政府信息化系统应用集成的政务形式。协同的核心目标是效率。但这里所指的效率,不再是单个个体效率,而是整体效率。

分工的目的是追求单个效率来实现整体效率,而协同是直接追求整体效率,尽量弥补因分工可能导致的效率损失。在政府治理应用信息技术中,要提升协同政务的水平,关键要抓好三个环节:

从局部应用走向协作应用,消除“信息孤岛”。为了协同各部门的信息应用,政府应该统一标准,共享信息资源,集成和整合异构系统,提高各部门之间的协同效应,从而提高服务的效率。

政府应该加强信息共享与公开,加大投入、缩小“数字鸿沟”。要促进地区之间、部门之间的信息共享与公开。长期以来,由于体制的原因和部门既得利益的驱使,造成信息资源的部门控制,条块分割,相互封锁,缺乏有效共享,政府部门之间以及各地方政府的信息和数据既不流动也不公开。因此,各个政府部门要使政务信息得到有效的利用,减少信息资源的重复建设。

(五)注重政府治理应用信息技术的顶层设计

在我国前期政府治理应用信息技术的实践中,已经出现了“纵强横弱”和 “信息孤岛”现象,究其产生的根本原因,在于缺乏电子政务统一架构的顶层设计。因此我们规划和设计时考虑整体和全局,消除局部环境的束缚和影响,站在整体高度上去分析、决策政府治理应用信息技术中的具体事务。

以信息资源目录为例,在网络时代,信息资源目录不但要供本单位使用,还要供网络上的同级单位、上级单位使用、下级单位使用;不但要供人使用,还要供互联的计算机系统使用,系统之间的接口必须兼容。如果信息资源目录这个信息共享的关键部件在内容、格式、接口、协议上各不相同,那就失去了建设信息资源目录的意义,必将导致新的“信息孤岛”的出现。

同时,顶层设计也需要注重业务需求分析。因为顶层设计的重点是业务、是政务。顶层设计要分析应用系统的业务可行性,分析利益关系。顶层设计的成功与否与业务领域的事情有关,尤其是与业务领域相关的那些工作。应用系统开发失败的教训一再揭示了正确、全面描述用户需求,尽力满足用户需求的重要性。这里的用户需求多半重点不在用户的操作需求,而是用户的业务需求。顶层设计就是用信息工程的方法,从宏观上对业务需求的收集、梳理和描述,是把业务需求按层次呈现出来,并以数据的形式保存在数据库中,以利于今后的整理、积累和传播。

(六)注重政府业务和资源的整合

信息技术应用于政府治理改进,在中国以往主要强调的是以各个部门为主自行进行建设。各个部门解决问题的出发点都是来自自身的业务需求、本部门所要解决的问题,并通常只单纯地考虑自己业务系统的建设和技术的使用,并根据自身的业务特点建立了相应的应用标准和规范,其结果虽然提高了各个部门自身的效率,在一定的范围和程度上也方便了公众办事,但由于各个部门使用的不同的技术标准、技术规范,导致各个部门之间、各个应用系统之间相互不能联通、信息不能共享,形成了一个个的技术孤岛和信息孤岛。因此,中国今后应由只注重信息技术使用向注重整合与应用的方向发展,也就是在充分利用现有的资源基础上,进行业务和资源的整合。

这种整合包括统一信息技术使用标准、技术规范以及行政业务流程的整合与优化。在统一技术标准规范方面,由于信息技术涉及的内容广泛,且随着时代的发展信息技术的也在日新月异地变化,同时面临着特殊的信息应用需求和安全需求,需要统一的标准和规范,这些标准和规范包括总体标准、应用业务标准、应用支持标准、信息安全标准和管理标准。

标准和规范的建立是应用信息技术改进政府治理的重要途径和方法,在此过程中,只有切实履行上述标准和规范,才能提高各信息系统相互操作性、兼容性、资源共享使用。

在行政业务流程整合与优化方面,首先要优化政府部门的业务流程,目前由于各职能部门的条块分割,使政府各职能机构未能实现有效的整合,同时造成各职能管理机构重叠,同时在机构中管理的中间层次较多,造成机构庞大且运行效率低下。

其次要优化跨政府部门的业务流程。要实现这一目标,就要将各个不同部门的业务按照简化公众办事的原则,有效整合在同一个流程系统上,使各个部门实现资源和人员的有效流动,打破部门之间条块分割的局面,共享信息资源。三是要逐步实现网络虚拟办公流程,使在窗口受理的业务与本部处理的其他业务的互动性增强,提高办事的整合效率和各职能部门的协同效应。

例如,建设统一的政府信息公开平台,按照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求,依托政务信息网统一网络平台, 建设统一的一站式行政便民服务中心,让所有的行政事务都能集中在行政服务中心得到解决,让公民的行政办理流程更加便捷和有效。

建设统一的公共资源交易系统,依托政务信息网,开发集中统一、功能完备、性能先进的全省公共资源交易系统软件,制定有关公共资源交易的所有标准流程,研究和开发不同的专业模块,提供给各级公共资源交易中心和各级相关公共资源交易业务单位使用和共享。

建立统一的政府部门公共数据交换平台,有效而充分地利用已有的数据资源,并启动建设政府部门公共数据交换共享平台。

(七)强化项目归口管理

在政府治理信息化项目统筹规划方面,目前的主要问题有跨部门、综合性项目建设协调难度大、利益关系错综复杂等问题,因此要整合协同各个职能部门优化系统流程,并在信息化主管部门的引领和指导下,探索和开发统一规划跨部门、综合性的信息化项目,使用职能部门负责建设和运维的建设模式。通过对重大项目的统一规划,以便解决各部门在信息资源共享和利益分配上的问题。

政府治理信息化项目的管理主要涉及三个方面:

一是政府治理信息化项目管理,要把信息资源开发利用作为政府治理信息化项目审核的重要条件,以此为依据全面实施对建设财力项目、纳入财政支出预算管理项目的归口把关,提高了财政资金的投入效益。

二是关于政府治理信息化专项资金,在申报信息化专项资金的项目指南中,明确将政府信息资源分类编目,对项目的注册进行科学管理,有效的发现定位相关项目的进展状况,实现信息和资源的共享交换,公开发布服务方面的应用项目作为重点支持项目。

三是关于项目预算资金安排,项目的资金对整个项目的实施有着至关重要的作用,如何实现资金的有效使用,需要对现有信息管理系统相关跨部门协同项目予以重点支持和帮助,并合理有效分配资金,加强对资金使用效果的评估和监督。

在规章制度建设方面,由于推进政务信息共享和业务协同会不同程度的涉及到各个部门的合作和业务流程的优化调整,各个相关职能部门需要形成与信息社会相适应的社会的权利和义务的关系。为了让行政改革的效果得到有效的巩固,需要进一步落实项目推进的宗旨,形成“建设一个项目、出台一部办法”的管理模式,同时在规划项目时,同步研究相适应的管理办法和技术使用标准,明确在信息采集、共享模式的应用。

同时出台规范性的文件,以明确各个部门在信息共享和业务协同中的权利和义务,防止项目实施过程中的互相推诿和职责不清的现象。