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亚星乡镇政府行政管理研究_知乎_

摘要:乡镇政府作为上联国家、下接乡村社会的基层政权组织,以及新农村建设的组织者和引导者,其管理水平的高低与“三农”问题能否破解休戚相关。目前,我国乡镇政府还普遍存在着行政组织职能不明确,机构设置不合理等问题。因此按照新农村建设的基本要求,对乡镇政府进行角色和职能定位,转变乡镇行政职能,深化乡镇行政体制改革,提高乡镇行政管理水平显得尤为重要。

本文以新农村建设为现实依据,对我国乡镇政府行政管理进行分析,对乡镇行政管理存在的问题与原因进行剖析,按照新农村建设对乡镇政府的要求提出更新乡镇行政管理理念,围绕新农村建设的目标,对乡镇政府职能进行重新定位,提出了完善乡镇行政管理的具体措施,以期探索出适合我国新农村建设需要的乡镇行政管理模式。

关键词:新农村建设 行政管理 创新

Research on Villages and Towns Administration

Abstract: As the basic political organization, villages and towns governments are bridges connecting the country and the rural community, the administration level of the villages and towns governments is important to the Chinese country reform. At present, Chinas township government is also widespread administrative functions not clear, institutions unreasonable, and so on. To meet the basic requirements of the new rural construction, changing the township administrative functions, the deepening of rural reform, increase the administration level are particularly important.

This paper analyzes the villages and towns governments administration level based on the reality of new country reform, renew the function, improve the administrative measures according to the requirements of the new rural construction. The author expected to find a new way which is fitting for our country administrative style.

Keywords: new country construction, administration, reform

目 录摘要关键词引言 1.社会主义新农村建设简介 2.我国乡镇行政管理存在的问题及原因分析 2.1乡镇政府组织职能不明确: 2.2机构设置不合理 2.2.1机构岗位设置存在的问题 2.2.2各岗位配备人员的素质问题 2.2.3乡镇债务负担沉重 2.3乡镇干部的观念意识滞后于形势的发展 2.3.1对乡镇政府职能认识不到位 2.3.2法制观念不够强 2.4体制因素对乡镇政府的影响 2.5经济因素对乡镇政府的制约 3.建设社会主义新农村,树立新理念完善乡镇行政管理的举措 3.1新农村建设对乡镇政府的要求 3.2结合新农村建设需要,更新乡镇行政管理理念 3.2.1树立乡镇政府是“服务型政府”的理念 3.2.2树立乡镇政府是“有限政府”的理念 3.2.3树立乡镇政府是“企业型政府”的理念 3.3围绕新农村建设的目标,转变乡镇政府职能 3.3.1乡镇政府职能转变的原则 3.3.2新农村建设中乡镇政府职能的定位 3.4深化综合体制改革,为新农村建设提供制度保障 3.4.1推进乡镇机构改革 3.4.2改革乡镇干部任用、考核制度与培训机制 3.5采取多种措施,夯实新农村建设的经济基础 结束语参考文献 致谢

引言:

农业、农村和农民问题,始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。过去,我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持,建立起了比较完整的国民经济和工业化体系,但另一方面,城乡二元结构也日益强化,农村发展越来越落后于城市,广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果。同时,改革开放以来,农业生产和农村经济获得了巨大发展,农民的温饱问题已经基本解决,但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后,这己经明显制约着农村经济社会的全面进步,制约着全面建设小康社会的进程。2006年中央“一号文件”,即《中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,对社会主义新农村建设工作做出了全面部署,表明了党中央解决“三农”问题的信心和决心。乡镇政府作为上联国家、下接乡村社会的基层政权组织,以及新农村建设的组织者和引导者,其管理水平的高低与“三农”问题能否破解休戚相关。目前,我国乡镇政府还普遍存在着行政组织职能不明确,机构设置不合理等问题因此按照新农村建设的基本要求,对乡镇政府进行角色和职能定位,转变乡镇行政职能,深化乡镇行政体制改革,提高乡镇行政管理水平显得尤为重要。

乡镇政府管理长期以来一直被忽略,国家在改革开放中,注重大中型企业改革和改制;注重县以上政府的行政管理水平的提升,但对乡镇政府管理研究得比较少。使乡镇政府的粗放式管理得不到规范。本文研究乡镇行政管理并不是在管理理论上求得创新,而是注重对现代管理理论的应用,以期乡镇政府管理纳入国家行政管理序列,与国家行政管理体制改革同步进行,进而达到提高乡镇政府管理水平的目的。

1.社会主义新农村建设简介

改革开放以来,农业生产和农村经济获得了巨大发展,农民的温饱问题已经基本解决,但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后,这已经明显制约着农村经济社会的全面进步,制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下,反映一定时期农村社会义经济发展为基础,以社会全面进步为标志的社会状态。新农村建设的总的目标是:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。应该说这20个字包含的内容丰富,涵义十分深刻。既要求经济发展,也要求社会发展;既要加强物质文明建设,又要加强精神文明和政治文明建设。

中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,明确规定了新农村建设的主要任务是:积极推进城乡统筹发展;推进现代农业建设;全面深化农村改革;大力发展农村公共事业;千方百计增加农民收入。

2.我国乡镇行政管理存在的问题及原因分析

乡镇行政管理在实际工作中存在着许多问题:比如职能不明确,事权过多,机构设置不合理,公共产品供给不足,财政危机等。随着新农村建设的不断深入,这些问题更加凸显出来。这些问题的存在不仅影响了行政效率的提高,而且给新农村建设形成了一定的阻力。

2.1乡镇政府组织职能不明确

乡镇既是一个社区性概念又是一个行政性概念,是行政区域内的基层组织。国家按一定条件在乡村或者集镇设立的人民政府即是乡镇政府。根据宪法和地方组织法的规定乡镇人民政府是乡镇人民代表大会的执行机关,是最基层的行政机关。它根据党的路线、方针、政策和国家法律、法规直接领导农村的政治、经济、文化和其他有益农村建设的各项社会活动。

宪法和组织法对乡镇政府的职能作了详细的规定,但是在实际履行中普遍存在着“三位”(越位、错位、缺位)现象。“三位”现象的存在既弱化了乡镇政府的职能,又影响了新农村建设的进程。

2.1.1越位——对村民自治的干涉与生产经营活动的干预。

越位指乡镇政府超越职权范围,干预不该干预的事。乡镇政府的越位主要表现在对村民自治和农民或者企业生产经营活动的干预。在现实中,我们总是发现乡镇政府把村民委员会作为自己的下属机关随意安排行政任务,肆意干涉村民自治范围内的事务,影响村民民主选举,甚至为了方便工作开展,直接指定村级领导人,对村民选举出的领导人不予承认或不予交权也就是通常说的“坐冷板凳”。

2.1.2错位——政企不分,政事不分。

所谓错位,就是指管了不该管的事。自打乡镇企业自“出生”起,就与乡镇政府结下了不解之缘,虽然经过后来的乡镇企业的改制,乡镇政府并没有失去对企业的占有、决策、处分和收益等权利。乡镇政府承担的技术性、服务性事务尚未交还给事业单位和中介组织,事业单位行政化倾向存在。

2.1.3缺位——压力型体制、条块结构对乡镇政府职能的肢解。

缺位指的是政府应该管的却没有管。在我国目前压力型体制下政府将各项社会经济发展任务,细化为各种指标分解下达给乡镇,并与乡镇政府签订目标考核责任书。由于这些任务及其指标的主要评价、考核方式采取“一票否决制”,将乡镇政府领导人的升迁、奖惩与之挂钩,无形中形成了一种自上而下的压力,乡镇政府在压力的“逼迫”下不得不将主要精力放在完成上级交办的任务中,所以乡镇政府往往围绕“中心任务”开展工作,忙于应付“中心任务”从而导致职能不明确不突出。

2.2机构设置不合理

新一轮机构改革以后,乡镇机构设置进行了一些调整,但仍然还存在一些问题。

2.2.1机构岗位设置存在的问题

目前乡镇机构设置情况大致是:“三办一中心”,即政府机构由党政办、社会事务发展办、经济发展办和农业服务中心。现在乡镇机构设置与过去相比,实现了党政合并;社会公共事务管理的部门进行合并改为社会事务发展办和经济发展办;部分站所合并改为农业服务中心。从机构设置上来看,领导职数过多,不利于工作协调。镇党委书记、镇长、还有专职人大主席、人武部长等,领导职数少则10多个,有的达20多个。由领导班子成员多,经常出现议而不决、决而不行、行而不果的问题。另外党政领导分设容易出现以党代政现象,不利于行政工作的推行。

2.2.2各岗位配备人员的素质问题

乡镇政府从人员的来源上一般可以分为两类:一类是学校毕业分配或者公务员招考;通过这种渠道进入乡镇的人员一般都接受过正规的专科以上的教育,有一部分是学习农林专业的。另一类是以其它各种原因进入乡镇政府的人员。这部分人大多是本镇或者邻近乡镇的人,一般文化程度不高,要想依靠这样一些人员去很好地推动相关部门的工作,服务新农村建设的效果也就可想而知。

2.2.3乡镇债务负担沉重

乡镇债务问题本己由来已久,只是税费改革后这一问题完全显性化。乡镇债务是由乡镇政府预算内外资金收支不抵而以自身名义向社会各方举债而形成的债务。农业税费改革前,乡镇还可以向农民收费予以偿还。税费改革,切断了乡镇预期的还款途径;财源基础好的乡镇还可以拿出一点资金还债,而一般农业型乡镇仅够维持日常运转。所以,乡镇债务偿还难的问题不得不面对。

2.3乡镇干部的观念意识滞后于形势的发展

由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用,致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。主要存在以下几个方面的问题。

2.3.1对乡镇政府职能认识不到位

乡镇干部对乡镇应该履行什么职能,新时期如何落实发展农村经济,提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务,习惯于做好眼前的事,缺乏发展意识和发展规划,没有市场竞争意识。在工作中表现为服务意识不强,缺乏主动性,对新的观念和新的事物接受能力比较差。在工作方法上粗燥简单,常常采取“行政手段”去处理问题。

2.3.2法制观念不够强

一些乡镇干部执行法律、法规不到位,有利则用,无利不用,不善于用法律和市场经济手段进行引导和调控。认为农民文化水平不高,缺乏民主意识、缺乏行使民主权利的能力与条件,因而不够重视村民的选举权、知情权、参与权和监督权等民主权利。由于法制观念不够强,不懂法,不学法,进而导致以言代法,以权代法,站所干部管理混乱;政务、财务没有依法公开等违法行政行为的出现。

2.4体制因素对乡镇政府的影响

乡镇政府作为一级政府本可以对辖区内社会事务进行统一筹划,但条块分割的管理体制,削弱了乡镇的职能。乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主,条块结合”,但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门,所以乡镇对于这些站所只能协商,不能控制和指挥。这样,乡镇在履行某些职责的时候就很困难。

2.5经济因素对乡镇政府的制约

税费改革以前,乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后,乡镇财政收入大幅度减少,尤其是农业型乡镇维持运转都比较困难。与此同时,乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济,努力增加本级财政收入,还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决,而且这些公共事务支出大、欠账多。所以,对于乡镇,在财力不足的情况下,改善农业生产,农村生活环境是在是难上加难。

3. 建设社会主义新农村,树立新理念完善乡镇行政管理的举措3.1新农村建设对乡镇政府的要求

实施新农村建设后,农村工作出现了一些新的特点,对乡镇政府也提出新的要求。

(1)新农村建设启动后,农村工作出现的新特点。

随着新农村建设在全国各地的展开,农村工作出现了许多新的特点,主要出现了以下四个方面的转变:一是农村工作服务对象的转变:政府工作的重点转向以工促农,以城带乡的新阶段。农村工作由间接服务城市转向直接服务农村。二是农村工作的侧重点的转变:新农村建设重在发展农村经济、增加农民收入、改变农村社会的面貌。三是农村工作方式的转变:“任务型”工作减少,“服务型”工作增加,其主要精力将集中在为农村经济社会发展和农村社会环境的改善上。

(2)新农村建设对乡镇政府的要求。

新农村建设要解决城乡经济和社会的协调发展,因此它是一项长期的战略任务而不是一个短期行为。它包括经济社会的发展,农民收入的增加、体制改革的继续深化、农村公共事业的不断进步等。新农村建设的主体是农民,而主体作用的发挥需要乡镇政府的引导。因此,新农村建设对乡镇政府的要求是既要做好新农村建设的宣传和动员工作,落实党和国家新农村建设的政策,又要组织和引导农民进行新农村建设。

3.2结合新农村建设需要,更新乡镇行政管理理念

乡镇政府要顺应形势发展的需要,满足新农村建设的要求必须要进行相应的职能转变与行政体制改革。政府理念的更新是政府成功实现政府职能转变和行政体制改革的前提。因此要转变乡镇政府职能,推进行政体制改革,首先更新乡镇政府行政管理理念。

3.2.1树立乡镇政府是“服务型政府”的理念

随着我国公众的主体意识不断提高,必然要求乡镇政府转变角色,把其职能目标明确为“服务政府”树立公共服务意识,把为辖区公众服务作为乡镇存在运行和发展的基本目标,以此来规范其权力,改善其服务态度,提高服务质量。服务型政府就是要为社会提供公共事业组织和市场不能有效提供的公共产品和服务,制定公平的竞争规则,加强市场监管,为实现人的全面发展提供一个稳定有序的社会环境。乡镇树立服务政府的理念必须以农民群众的利益为重,想群众之所想,为民办实事;以解决“三农”问题为出发点,切实推动农村经济社会的发展。

3.2.2树立乡镇政府是“有限政府”的理念

树立有限政府的理念首先应该明确:第一、政府职能的范围是有限的,即政府不是万能,而是在它应该也能够起作用的范围内形势权利,承担责任,即政府只干它应该干的事;第二、政府的权力状态是有限的,政府的权力是有限制的,不是权力无边,在哪里都可以发挥作用的;第三、政府职能的发挥是有条件限制的,当政府根本没有某种能力完成某项任务时就不要硬性的赋予它某项职能。

3.2.3树立乡镇政府是“企业型政府”的理念

企业型政府理念是20世纪80年代政府再造中提出来的。凡是能够运用创新策略,有效运用资源,实现高绩效的政府即为企业型政府。企业型政府具有如下基本特征:第一、成本效益关系。企业型政府改变过去只关心投入而不关心产出的做法,强调政策、规划、项目的效益成本关系,要求以最小的投入获取最大的效益。第二、强调顾客导向。政府的公共服务应有强烈的当事人导向,施政目标应以公民的需求为考虑,视顾客为关怀对象,强调对顾客负责,并以顾客满意为公共服务质量的标准。第三、强调市场机制,重视选择和竞争。主张通过市场机制的发挥,提供公共服务;使民间机构与政府共同生产,提供多种选择机会。第四、授予权能。企业型政府主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完成计划,由于创新的政策与管理,必须是公共管理者充分了解其工作目标。第五、创新与改革。创新乃企业型政府的主要特征。企业型政府要求解除规则枷锁,打破结构惯性,激活官员思维。主张公共企业家运用各种创新策略达到管理目标。

3.3围绕新农村建设的目标,转变乡镇政府职能

新农村建设是党和政府做出的重大战略部署,作为我国的最基层政府—乡镇政府,既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务,又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。因此,明确其职能是乡镇政府发挥新农村建设中的作用的前提。

3.3.1乡镇政府职能转变的原则

第一、社会需要原则。按照现代政府理论,政府存在的理由是为公众提供公共产品。为农村社会经济发展提供公共服务是乡镇政府合理存在的根基,因此,乡镇政府职能的转变应当遵循农村社会实际需要的原则。第二、整体统一性原则。依据法约尔提出的管理原则,组织自如运转离不开一个严密完整的职能体系。只有各职能组合紧凑,职责分明、上下贯通,才能做到统一指挥、左右协调,运转自如。第三、适应性原则。乡镇政府以及乡镇各部门既要职能明确又要有一定的弹性,应当随着农村经济社会的发展的不同阶段变化而变化,随着乡镇具体需要而变化。

3.3.2新农村建设中乡镇政府职能的定位

乡镇政府的职能应当当前我国社会主义新农村建设需要。党的十六大把政府职能概括为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。在这四个方面的职能中,笔者认为乡镇基本不具备经济调节和市场监管的能力。所以乡镇的职能应当围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”履行社会管理和公共服务这两个方面职能。

3.4深化综合体制改革,为新农村建设提供制度保障3.4.1推进乡镇机构改革

建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村,是摆在各级摆在各级党委、政府面前的重大历史任务。乡镇体制改革是农村综合改革的重要内容,将有力地推进社会主义新农村建设。

第一、理顺县乡关系。由于乡镇机构改革必然要涉及到县级相关部门,因此,在进行乡镇机构之前首先要理顺县乡之间的关系。县级政府要按照职权与责权相统一,财权与实权一致的原则,合理划分事权、财权、人权,搞好上下衔接。

第二、乡镇机构改革的对策。乡镇改革的乡镇机构改革的重点是:一是精简领导职数,科学规范部门职能,在机构设置上要打破部门界限,实行综合设置。优化人员结构,实现机构和编制的法定化。机构设置和人员配置要根据当地经济发展水平、人口、面积等实际情况确定。二是推进直属事业单位的改革,积极培育中介组织。坚持政事分开,理顺乡镇政府与社会的关系,从“全能政府”走向“小政府,大社会”。

第三、妥善安排分流人员。要提高乡镇行政管理效率、减轻乡镇财政负担乡镇机构不得不改革。但是在以人为本,构建和谐社会的思想原则下,既要做好乡镇“瘦身”工作,又要妥善安置分流人员,维持社会稳定大局。

3.4.2改革乡镇干部任用、考核制度与培训机制

为了建设一支高素质的、适应社会主义新农村建设需要的乡镇千部队伍,必须要有步骤地对乡镇干部进行规范化教育培训。由过去对乡镇干部的教育培训片面强调思想政治教育转向对乡镇干部素质的全面提高上来。因此,要着力于以下几个方面的培训。第一、行政意识的教育。第二、培养和增强社会主义市场经济意识。第三、加强专业知识和能力的培信。

3.5采取多种措施,夯实新农村建设的经济基础

建设社会主义新农村需要政府的投入起先导作用,需要政府提供公共服务,但乡镇政府作为一级行政机构与其应当担负的发展地方经济、处理公共事务、维护社会稳定等公共职能相比,乡镇财政的能力十分有限。因此笔者认为应当从以下几个方面解决乡镇财政困难,夯实新农村建设的经济基础。

(1)化解乡镇债务

清理核实乡镇债务,防止出现新的不正常债务的出现。每年安排一定资金偿还债务,并且应当优先偿还个人、企业、社会团体债务。从而减轻债权人与乡镇政府,维护社会稳定。

(2)增加财源,提高财政资金使用效率

在广开财源的基础上,要管理好乡镇财政资金,提高资金效率。解决好乡镇财政预算软约束华、预算执行随意性大、财政管理水平低的问题。要确保重点支出压缩非必要性支出。

(3)规范和完善“一事一议”制度,鼓励社会力量兴办农村公益事业

在省、市、县贯彻落实“工业反哺农业,城市支持农村”的精神,增大对农村公益事业投入的同时,乡镇政府应完善“一事一议”制度、鼓励社会力量投资兴办农村公益事业,从而增加农村公共产品的供给。

结束语

通过对当前乡镇行政管理的研究,查找出乡镇行政管理存在的问题,并对其原因进行分析,按照新农村建设对乡镇政府的要求提出更新乡镇行政管理理念,围绕新农村建设的目标,对乡镇政府职能进行重新定位,提出了完善乡镇行政管理的具体措施。但是新农村建设是一项系统工程,乡镇行政管理如何不断适应新农村建设的需要成为今后需要长期研究的课题。

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致谢

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